Ein­heit­li­che Re­ge­lung für das Streik­recht in Eu­ro­pa durch Mon­ti-II?

12.09.2012. Ge­mäß Art. 9 Abs.3 des Grund­ge­set­zes (GG) darf „je­der­mann“ zur Wah­rung und För­de­rung der Ar­beits- und Wirt­schafts­be­din­gun­gen Ver­ei­ni­gun­gen bil­den, d.h. sich in Ge­werk­schaf­ten und Ar­beit­ge­ber­ver­ei­ni­gun­gen en­ga­gie­ren. We­sent­li­cher Teil die­ser Ko­ali­ti­ons­frei­heit ist das Recht, Ta­rif­ver­trä­ge zu schlie­ßen - und bei Ta­rif­ver­hand­lun­gen durch Ar­beits­kampf­maß­nah­men Druck auf die Ge­gen­sei­te aus­zu­üben. Da­mit ist die Streik­frei­heit in Deutsch­land ein Teil der grund­recht­lich ga­ran­tier­ten Ko­ali­ti­ons­frei­heit.

Da sich der Ge­setz­ge­ber trotz vie­ler Ge­set­zes­vor­schlä­ge seit Grün­dung der Bun­des­re­pu­blik nie an das po­li­tisch heik­le The­ma Streik (und Aus­sper­rung?) her­an­ge­wagt hat, sind die recht­li­chen Gren­zen des Streik­rechts bis heu­te nur durch Ge­richts­ent­schei­dun­gen her­aus­ge­ar­bei­tet. Wich­tig ist hier vor al­lem, dass ei­ne Ge­werk­schaft hin­ter Streiks steht und dass sie mit dem Streik die Ar­beit­ge­ber­sei­te zu ei­nem Ta­rif­ab­schluss zwin­gen will. Da­her sind rein po­li­ti­sche Streiks und Streiks von Be­am­ten in Deutsch­land ver­bo­ten. Ab­ge­se­hen von die­sen Gren­zen ent­schei­den die Ge­werk­schaf­ten aber selbst dar­über, wel­che („gro­ßen“ oder „klei­nen“) Zie­le sie er­strei­ken wol­len und ob ein Streik en­er­gisch und mit gro­ßem Auf­wand oder nur als kur­zer Warn­streik ge­führt wer­den soll.

Ins­be­son­de­re gibt es in Deutsch­land kei­ne Zwangs­sch­lich­tung von Ta­rif­kon­flik­ten, die Streiks er­set­zen könn­te oder auch „nur“ de­ren zwin­gen­de Vor­stu­fe wä­re. Und es darf sich auch kein Ar­beits­ge­richt an­ma­ßen zu ent­schei­den, ob ein Streik un­ter Be­rück­sich­ti­gung der Ta­rif­zie­le „an­ge­mes­sen“ ist oder nicht.

Zwar wird in Recht­spre­chung und Li­te­ra­tur im­mer wie­der ge­sagt, dass die Recht­mä­ßig­keit ei­nes Streiks u.a. auch von sei­ner „Ver­hält­nis­mä­ßig­keit“ ab­hän­gen soll, doch fin­det ei­ne Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung bei ge­richt­li­chen Aus­ein­an­der­set­zun­gen über die Zu­läs­sig­keit von Streik­maß­nah­men ge­ra­de nicht statt. Viel­mehr ist es ei­ne theo­re­ti­sche ju­ris­ti­sche Ex­trem­vor­stel­lung, dass ein Streik aus­nahms­wei­se ein­mal „of­fen­sicht­lich un­ver­hält­nis­mä­ßig“ sein könn­te, wenn er z.B. auf ei­ne ab­sicht­li­che wirt­schaft­li­che Zer­stö­rung des Ge­gen­spie­lers ge­rich­tet wä­re. So et­was kommt aber in der Pra­xis nie vor, denn Ge­werk­schaf­ten wol­len die Kuh ja mel­ken und nicht schlach­ten.

In Deutsch­land gilt da­mit ein streik­freund­li­ches Ar­beits­kampf­recht, das den Ge­werk­schaf­ten vie­le Frei­hei­ten bie­tet, ih­re Zie­le zu er­rei­chen. Sor­ge vor Scha­dens­er­satz­an­sprü­chen we­gen rechts­wid­ri­ger Streiks müs­sen sie bei in­ner­deut­schen Fäl­len in al­ler Re­gel nicht ha­ben.

Der EuGH und das uni­ons­recht­li­che Streik­recht

Bei Streiks mit grenz­über­schrei­ten­den Be­zü­gen ist je­doch nicht nur das in­ner­staat­li­che Recht, son­dern auch die Rechts­la­ge in der Eu­ro­päi­schen Uni­on (EU) zu be­ach­ten. Die - eben­falls durch Recht­spre­chung ge­präg­te - Si­tua­ti­on sieht da­bei völ­lig an­ders aus.
Der Eu­ro­päi­sche Ge­richts­hof (EuGH) hat­te En­de 2007 in den Ur­tei­len „Vi­king-Li­ne“ (Ur­teil vom 11.12.2007, C-438/05) und „La­val“ (Ur­teil vom 18.12.2007, C-341/05) erst­mals deut­lich ent­schie­den, dass das Streik­recht zwar ein Grund­recht ist, je­doch in die Grund­prin­zi­pi­en der Dienst­leis­tungs- und Nie­der­las­sungs­frei­heit ein­greift (wir be­rich­te­ten in Ar­beits­recht ak­tu­ell: 08/011 Streik­recht ver­sus Nie­der­las­sungs­frei­heit).

Hin­ter­grund die­ser bei­den Ent­schei­dun­gen wa­ren Streiks, mit de­nen die Ar­beit­neh­mer ei­nes „rei­chen“ EU-Lan­des den Ein­satz „bil­li­ge­rer“ Ar­beits­kräf­te aus ei­nem är­me­ren EU-Land ab­weh­ren woll­ten. Die­se Streiks wa­ren so­mit ge­gen ei­ne der „Grund­frei­hei­ten“ in­ner­halb der EU ge­rich­tet, näm­lich ge­gen die grenz­über­schrei­ten­de Dienst­leis­tungs- und Nie­der­las­sungs­frei­heit. Und die­se hat für die EU-Kom­mis­si­on und den EuGH ei­ne sehr gro­ße Be­deu­tung.

In den o.g. bei­den Ent­schei­dun­gen hat der EuGH deut­lich ge­macht, dass ein Ein­griff in die grenz­über­schrei­ten­de Dienst­leis­tungs- und Nie­der­las­sungs­frei­heit in Form von Streiks nur dann mit dem EU-Recht ver­ein­bar ist, wenn mit dem Streik Zie­le ver­folgt wer­den, die mit dem Ver­trag über die Eu­ro­päi­sche Uni­on ver­ein­bar sind und die durch Grün­de des Ge­mein­wohls ge­recht­fer­tigt sind. Kon­kret muss es nach An­sicht des EuGH bei sol­chen Streiks z.B. dar­um ge­hen, Ar­beit­neh­mer vor ei­ner Ge­fähr­dung ih­rer Ar­beits­plät­ze oder ih­rer Ar­beits­be­din­gun­gen zu schüt­zen oder auch dar­um, Stö­run­gen auf dem Ar­beits­markt zu ver­hin­dern.

Aber da­mit nicht ge­nug: Der im Streik lie­gen­de Ein­griff in die grenz­über­schrei­ten­de Dienst­leis­tungs- und Nie­der­las­sungs­frei­heit muss zu­dem ge­eig­net sein, das Ziel zu er­rei­chen, und darf nicht über das hin­aus­ge­hen, was zur Ziel­er­rei­chung er­for­der­lich ist. An­schei­nend geht der EuGH da­von aus, dass Streiks von der Art, wie sie den Ur­tei­len „Vi­king-Li­ne“ und „La­val“ zu­grun­de la­gen, nur recht­mä­ßig sein kön­nen, wenn sie ei­nen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits-Check be­ste­hen.

Streit ums Streik­recht

Die­ser An­satz, dass Streiks nur un­ter die­sen Be­din­gun­gen durch­ge­führt wer­den und dann auch nur „mi­ni­mal­in­va­siv“ sein dür­fen, läuft auf ei­nen Vor­rang der Dienst­leis­tungs- und Nie­der­las­sungs­frei­heit ge­gen­über dem Streik­recht hin­aus. In der wei­te­ren Kon­se­quenz die­ser EuGH-Ent­schei­dun­gen ist es auch denk­bar (ob­wohl nicht wirk­lich wahr­schein­lich), dass Streiks ge­gen grenz­über­schrei­ten­de Be­triebs­ver­la­ge­run­gen oder ge­gen ei­nen grenz­über­schrei­ten­den Ar­beits­kräf­te­ein­satz For­de­run­gen nach Scha­dens­er­satz zur Fol­ge ha­ben, die sich v.a. ge­gen die den Streik or­ga­ni­sie­ren­den Ge­werk­schaf­ten rich­ten wür­den.

Kein Wun­der al­so, dass die bei­den EuGH-Ur­tei­le in Sa­chen „Vi­king-Li­ne“ und „La­val“ von ge­werk­schafts­na­hen Au­to­ren kri­tisch be­wer­tet, von der Ar­beit­ge­ber­sei­te da­ge­gen als rich­ti­ge „Klar­stel­lung“ be­grüßt wur­de.

„Lö­sung“ der EU-Kom­mis­si­on: Mon­ti-II-Ver­ord­nung

Vor die­sem Hin­ter­grund trat die EU-Kom­mis­si­on im März 2012 auf den Plan und leg­te ei­nen Vor­schlag für ei­ne neue Rechts­ver­ord­nung vor („Ver­ord­nung des Ra­tes über die Aus­übung des Rechts auf Durch­füh­rung kol­lek­ti­ver Maß­nah­men im Kon­text der Nie­der­las­sungs- und der Dienst­leis­tungs­frei­heit“, Vor­schlag der Kom­mis­si­on vom 21.03.2012). Da sie an ei­ne an­de­re Ver­ord­nung an­ge­lehnt ist, an der der ita­lie­ni­sche Wirt­schafts­wis­sen­schaft­ler und Re­gie­rungs­chef Ma­rio Mon­ti eben­falls maß­geb­lich be­tei­ligt war, wird sie auch als „Mon­ti-II-Ver­ord­nung“ be­zeich­net.

In­halt­lich ist der Vor­schlag in fünf Ar­ti­kel auf­ge­teilt. Es wird zu­nächst klar­ge­stellt, dass in­ner­staat­li­che Grund­rech­te (ins­be­son­de­re das Streik­recht) durch die Ver­ord­nung nicht be­ein­träch­tigt wer­den dür­fen (Ar­ti­kel 1). Ar­ti­kel 2 re­gelt sehr kurz „All­ge­mei­ne Grund­sät­ze“ der Aus­übung der Markt­frei­hei­ten und des Rechts auf Ar­beits­kampf­maß­nah­men. Bei der Aus­übung die­ser Rech­te soll je­weils das an­de­re Recht „ge­wahrt“ wer­den. Dies soll die Gleich­be­rech­ti­gung bei­der Rech­te ver­deut­li­chen.

Im drit­ten Ar­ti­kel wer­den auf den ers­ten Blick nur Re­ge­lun­gen für den Fall ge­trof­fe­nen, dass ein Mit­glieds­staat ein au­ßer­ge­richt­li­ches Sch­lich­tungs­ver­fah­ren für Ar­beits­kämp­fe vor­sieht (was er nicht muss). Ar­ti­kel 3 Nr.4 be­tont dann al­ler­dings die von die­ser au­ßer­ge­richt­li­chen Streit­bei­le­gung un­ab­hän­gi­ge Rol­le der na­tio­na­len Ge­rich­te und des EuGH. Sie sol­len (wei­ter) be­stim­men kön­nen, ob und in­wie­weit Ar­beits­kampf­maß­nah­men „nicht über das zur Er­rei­chung des (der) ver­folg­ten Ziels (Zie­le) er­for­der­li­che Maß hin­aus­ge­hen“.

Mit Ar­ti­kel 4 soll schließ­lich ein „Warn­me­cha­nis­mus“ für Si­tua­tio­nen er­rich­tet wer­den, die die ef­fi­zi­en­te Aus­übung der Markt­frei­en be­rüh­ren und das Funk­tio­nie­ren des Bin­nen­markts schwer­wie­gend be­ein­träch­ti­gen könn­ten oder die das Sys­tem der Ar­beits­be­zie­hun­gen schwer schä­di­gen oder ernst­haf­te Un­ru­hen her­vor­ru­fen könn­ten. Der Warn­me­cha­nis­mus soll dar­in be­ste­hen, dass die Staa­ten, in de­nen ge­streikt wird, un­ver­züg­lich den Her­kunfts­staat des be­streik­ten Dienst­leis­tungs­un­ter­neh­mens so­wie die Kom­mis­si­on in­for­mie­ren.

Ar­ti­kel 5 be­trifft dann das In­kraft­tre­ten der Ver­ord­nung. Ob es aber je­mals da­zu kom­men wird, ist der­zeit mehr als frag­lich.

Gel­be Kar­te für „Mon­ti-II“ - Denk­zet­tel für EU-Kom­mis­si­on

Für ih­ren Vor­schlag ern­te­te die EU-Kom­mis­si­on gro­ße Kri­tik, v.a. von den Ge­werk­schaf­ten. Statt ei­ner Re­ge­lung über den Vor­rang des Grund­rechts auf Streik ge­gen­über der grenz­über­schrei­ten­den Dienst­leis­tungs- und Nie­der­las­sungs­frei­heit stellt die Mon­ti-II-Ver­ord­nung die­se bei­den Rech­te auf ei­ne Stu­fe und un­ter­mau­ert da­mit die EuGH-Ur­tei­le in Sa­chen „Vi­king-Li­ne“ und „La­val“, so die Kri­tik (Stel­lung­nah­me des Deut­schen Ge­werk­schafts­bun­des zum Vor­schlag „Mon­ti II“).

Vor al­lem der in dem Ver­ord­nungs-Ent­wurf ent­hal­te­ne Warn­me­cha­nis­mus wird als „Er­rich­tung ei­nes Über­wa­chungs­sys­tems“ kri­ti­siert, das die Ge­fahr ei­ner staat­li­chen Ein­mi­schung in Ar­beits­kämp­fe mit sich bringt (Stel­lung­nah­me des Deut­schen Ge­werk­schafts­bun­des zum Vor­schlag „Mon­ti II“, S.5).

Ne­ben die­sen in­halt­li­chen Be­den­ken be­ste­hen aber auch Zwei­fel, ob die EU über­haupt die nö­ti­ge Re­ge­lungs­kom­pe­tenz hat, da das Streik­recht an sich von Vor­schrif­ten der EU aus­ge­schlos­sen ist.

Die Ver­ord­nung soll je­den­falls auf ei­ne nach­ran­gi­ge Hand­lungs­er­mäch­ti­gung ge­stützt wer­den, die zu be­son­de­ren Hür­den für das Ge­setz­ge­bungs­ver­fah­ren führt. Hier­zu ge­hört, dass auf den Ent­wurf schon im Vor­feld - wie nun ge­sche­hen - be­son­ders hin­ge­wie­sen wer­den muss und er nur ein­stim­mig vom Rat der Eu­ro­päi­schen Uni­on (den Re­prä­sen­tan­ten der EU-Mit­glieds­staa­ten) mit Zu­stim­mung des Eu­ro­päi­schen Par­la­ments (den Re­prä­sen­tan­ten der EU-Be­völ­ke­rung) an­ge­nom­men wer­den kann.
Zu den­ken ge­ben soll­te der EU-Kom­mis­si­on da­bei die Re­ak­ti­on der na­tio­na­len Par­la­men­te. Erst­mals seit Ein­füh­rung des Pro­to­kolls über die An­wen­dung der Grund­sät­ze der Sub­si­dia­ri­tät und der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ha­ben mehr als ein Drit­tel der Par­la­men­te be­grün­de­te Be­den­ken ge­gen die Zu­stän­dig­keit der EU an­ge­mel­det. Un­ter ih­nen be­fin­det sich auch der deut­sche Bun­des­rat. Da­mit wur­de der Kom­mis­si­on die „Gel­be Kar­te“ ge­zeigt, d.h. sie ist nun ver­pflich­tet, den Ent­wurf zu über­prü­fen (Art.7 Abs.2 des Pro­to­kolls).

Fa­zit: Viel Rauch und we­nig Bra­ten

Der Vor­schlag der EU-Kom­mis­si­on ist vor al­lem des­halb selt­sam, weil er kei­nen kon­kre­ten In­halt be­sitzt. Das stellt auch der Bun­des­rat in deut­li­chen Wor­ten her­aus. Der Bun­des­rat se­he „den Mehr­wert die­ses Ver­ord­nungs­vor­schlags nicht“. Man hal­te ihn schon „man­gels Re­ge­lungs­ge­hal­tes“ nicht für an­ge­mes­sen.

Was dann al­ler­dings doch an Re­ge­lungs­ab­sich­ten und/oder po­li­ti­schen Be­wer­tun­gen deut­lich wird, so v.a. durch den Vor­schlag ei­nes „Warn­me­cha­nis­mus“ so­wie durch die be­ton­te Gleich­wer­tig­keit von Nie­der­las­sungs­frei­heit und Streik­recht, geht in die fal­sche Rich­tung. Denn auf­grund der Stär­kung des Grund­rechts auf Streik durch die ak­tu­el­le Recht­spre­chung des Eu­ro­päi­schen Ge­richts­hofs für Men­schen­rech­te (EGMR) ist in den letz­ten zwei Jah­ren deut­lich ge­wor­den, dass das Streik­recht ein sehr wich­ti­ger Teil der Char­ta der Grund­rech­te der EU ist. Ob der EuGH da­her an­ge­sichts die­ser ak­tu­el­len Vor­ga­ben des EGMR heu­te noch ge­nau­so wie im Jah­re 2007 über die Streit­fäl­le „Vi­king Li­ne“ und „La­val“ ent­schei­den wür­de, ist zwei­fel­haft.

Die Mon­ti-II-Ver­ord­nung ist zwar noch nicht aus der Welt. Es ist aber ab­seh­bar, dass sich der oh­ne­hin star­ke Ge­gen­wind ge­gen ein uni­ons­recht­li­ches Streik­recht nach dem Ge­schmack der EU-Kom­mis­si­on in ei­nem mög­li­chen Ge­setz­ge­bungs­ver­fah­ren noch ver­stär­ken wür­de. Die EU-Kom­mis­si­on wä­re da­her gut be­ra­ten, ih­ren Ent­wurf zu den Ak­ten zu le­gen.

Nä­he­re In­for­ma­tio­nen fin­den Sie hier:

• Vor­schlag der EU-Kom­mis­si­on für ei­ne „Ver­ord­nung des Ra­tes über die Aus­übung des Rechts auf Durch­füh­rung kol­lek­ti­ver Maß­nah­men im Kon­text der Nie­der­las­sungs- und der Dienst­leis­tungs­frei­heit“ vom 21.03.2012 (COM(2012) 130 fi­nal)
• Stel­lung­nah­me des Deut­schen Ge­werk­schafts­bun­des zum Vor­schlag „Mon­ti II“
• Be­schluss des Bun­des­ra­tes zu „Mon­ti II“ vom 15.06.2012 (BR-Druck­sa­che 158/12)
• “The Draft Mon­ti II Re­gu­la­ti­on – An Ina­de­qua­te Re­s­pon­se to Vi­king and La­val” By K D Ewing, Pro­fes­sor of Pu­blic Law, King’s Col­le­ge, Lon­don
• Hand­buch Ar­beits­recht: Streik und Streik­recht
• Ar­beits­recht ak­tu­ell: 10/025 Ist die Er­laub­nis von Flashmob-Streiks ver­fas­sungs­wid­rig?
• Ar­beits­recht ak­tu­ell: 08/011 Streik­recht ver­sus Nie­der­las­sungs­frei­heit

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