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OECD-Be­schäf­ti­gungs­aus­blick 2010

Viel Licht, viel Schat­ten: OECD Em­ploy­ment Out­look 2010: Mo­ving bey­ond the Jobs Cri­sis
Kinder verschiedener Hautfarbe Kri­sen­ma­nage­ment: Ar­beits­markt und Be­schäf­ti­gung in Eu­ro­pa
13.08.2010. Die größ­te glo­ba­le Wirt­schafts­kri­se der jüngs­ten Ge­schich­te scheint lang­sam zu En­de zu ge­hen. Wird sich da­mit auch au­to­ma­tisch der deut­sche Ar­beits­markt ent­span­nen? Wie ist Deutsch­land mit der Kri­se um­ge­gan­gen und wa­ren die­se Be­mü­hun­gen er­folg­reich?

Ei­ne in­ter­na­tio­na­le Ein­rich­tung, die OECD, hat es sich zur Auf­ga­be ge­macht, die­se und an­de­re Fra­gen zu be­ant­wor­ten. Ein­mal jähr­lich be­rich­tet sie in eng­lisch und fran­zö­sisch auf über 300 Sei­ten über die die Ar­beits­markt- und Be­schäf­ti­gungs­si­tua­ti­on in ih­ren Mit­glieds­staa­ten.

Auch wenn dem Durch­schnitts­bür­ger die­ses sta­tis­tisch-ana­ly­ti­sche Mam­mut­werk nicht ernst­haft zu­ge­mu­tet wer­den kann, ist es doch emp­feh­lens­wert, sich zu­min­dest in Grund­zü­gen mit ihm zu be­fas­sen. Die Be­rich­te der OECD, zu de­nen z.B. auch die PISA-Stu­die ge­hört, bie­ten näm­lich stets ei­nen po­li­tisch un­ge­färb­ten Blick auf die Si­tua­ti­on in Deutsch­land und wich­ti­gen Tei­len der in­dus­tria­li­sier­ten Welt. Auf die­se Wei­se wird deut­li­cher als durch Re­gie­rungs­er­klä­run­gen oder Op­po­si­ti­ons­schel­te, in­wie­weit die je­wei­li­ge Ar­beits­markt­po­li­tik tat­säch­lich er­folg­reich ist.

Was ist die OECD und wel­che Auf­ga­ben hat sie?

Die OECD („Or­ga­ni­sa­ti­on for Eco­no­mic Co-ope­ra­ti­on and De­ve­lop­ment“ – zu deutsch: Or­ga­ni­sa­ti­on für wirt­schaft­li­che Zu­sam­men­ar­beit und Ent­wick­lung) ist ei­ne in­ter­na­tio­na­le Or­ga­ni­sa­ti­on mit 32 Mit­glieds­staa­ten, zu de­nen un­ter an­de­rem auch Deutsch­land, Frank­reich, das Ver­ei­nig­te König­reich, die Ver­ei­nig­ten Staa­ten und Ja­pan gehören. Sie wur­de 1960 ge­gründet und hat das erklärte Ziel, zu ei­ner op­ti­ma­len Wirt­schafts­ent­wick­lung, ho­her Beschäfti­gung und ei­nem stei­gen­den Le­bens­stan­dard in ih­ren Mit­glieds­staa­ten bei­zu­tra­gen. Hauptsächlich ge­schieht dies durch um­fang­rei­che Ana­ly­sen und Emp­feh­lun­gen aus fast al­len Le­bens­be­rei­chen. Ei­ne all­ge­mein be­kann­te Un­ter­su­chung ist bei­spiels­wei­se die PISA-Stu­die. Ne­ben Bil­dung, Al­ters­vor­sor­ge, Um­welt und Wirt­schafts­po­li­tik ist die Beschäfti­gungs­po­li­tik ein be­son­de­rer Schwer­punkt.

Zu den vie­len Veröffent­li­chun­gen der OECD gehört ein­mal jähr­lich ein Beschäfti­gungs­aus­blick. Die Aus­ga­be 2010 ist kürz­lich er­schie­nen und trägt den Ti­tel „Die Beschäfti­gungs­kri­se über­win­den“ („OECD Em­ploy­ment Out­look 2010: Mo­ving bey­ond the Jobs Cri­sis“). Auf rund 300 Sei­ten wird dort über die Ar­beits­markt- und Beschäfti­gungs­si­tua­ti­on in den Mit­glieds­staa­ten be­rich­tet.

Was sind die we­sent­li­chen Er­geb­nis­se des Beschäfti­gungs­aus­blicks 2010?

In den letz­ten zwei Jah­ren bis zum ers­ten Quar­tal 2010 hat sich die amt­li­che Ar­beits­lo­sen­quo­te be­zo­gen auf den ge­sam­ten OECD-Raum, d.h. al­le Mit­glieds­staa­ten, na­he­zu ver­dop­pelt, und zwar auf 8,5 Pro­zent. Un­ter Berück­sich­ti­gung von ent­mu­tig­ten und un­ter­beschäftig­ten Ar­beit­neh­mern ist die wei­ter­ge­fass­te Mess­größe (al­so die ver­deck­te Ar­beits­lo­sig­keit) al­ler­dings dop­pelt so hoch.

Die OECD geht da­von aus, dass die nun lang­sam ein­set­zen­de Er­ho­lung wahr­schein­lich nicht stark ge­nug sein wird, um für ei­nen schnel­len Ab­bau von Ar­beits­lo­sig­keit und Un­ter­beschäfti­gung zu sor­gen. Die Or­ga­ni­sa­ti­on sieht da­her ei­ne wach­sen­de Ge­fahr für Lang­zeit­ar­beits­lo­sig­keit, die oh­ne­hin all­ge­mein ein zu­neh­men­des Pro­blem ist.

Trotz des in al­len OECD-Ländern stei­gen­den Haus­halts­drucks spricht sie sich dafür aus, wei­ter aus­rei­chend ar­beits­markt­po­li­ti­sche Maßnah­men zu fi­nan­zie­ren.

In den Mit­glieds­staa­ten wur­de mit der Kri­se und der da­mit ver­bun­de­nen zu­neh­men­den („kon­junk­tu­rel­len“) Ar­beits­lo­sig­keit sehr un­ter­schied­lich um­ge­gan­gen. Während ei­ni­ge Länder mas­si­ven Stel­len­ab­bau be­ob­ach­ten muss­ten, wur­den in an­de­ren Ländern eher die ge­leis­te­ten Ar­beits­stun­den ver­rin­gert und die Ar­beitsplätze er­hal­ten.

Die sta­tis­ti­sche Aus­wer­tung der Da­ten aus den ver­schie­de­nen Ländern deu­tet dar­auf hin, dass öffent­li­che Kurz­ar­beits­pro­gram­me ei­ne wich­ti­ge Rol­le beim Er­halt von Ar­beitsplätzen ge­spielt ha­ben. Es scheint für ei­nen Staat beschäfti­gungs­po­li­tisch sinn­voll zu sein, stets ein „klei­nes“ Kurz­ar­beits­pro­gramm pa­rat zu ha­ben, das in Kri­sen­zei­ten schnell aus­ge­baut wer­den kann.

Po­si­tiv äußert sich die OECD in ih­rer Stu­die auch über Wei­ter­bil­dungs- und Wie­der­ein­glie­de­rungsmöglich­kei­ten, die in den meis­ten Ländern verstärkt an­ge­bo­ten wur­den.

Vor­sich­tig deu­tet die Or­ga­ni­sa­ti­on an, dass den Un­ter­neh­men nicht nur kurz­fris­ti­ge An­rei­ze für die Schaf­fung von Ar­beitsplätzen (z.B. Ein­glie­de­rungs­zuschüsse) ge­ge­ben wer­den soll­ten. An­deu­tungs­wei­se übt sie zu­dem Kri­tik am Beschäfti­gungs­schutz in be­fris­te­ten Ar­beits­verhält­nis­sen. Er könn­te in den Mit­glieds­staa­ten verändert wer­den, um dafür zu sor­gen, „dass be­fris­te­te Beschäfti­gungs­verhält­nis­se stärker ei­ne Funk­ti­on als Sprung­brett in dau­er­haf­te Beschäfti­gung erfüllen, an­statt zu Pre­ka­ritäts­fal­len zu wer­den.“

Ein wei­te­res schwie­ri­ges The­ma wird im Beschäfti­gungs­aus­blick un­ter dem Stich­wort „Teil­zeit­ar­beit“ auf­ge­grif­fen. Ähn­lich wie bei be­fris­te­ten Ar­beits­verhält­nis­sen wer­den hier der ge­rin­ge­re Ver­dienst, ge­rin­ge­re so­zia­le Schutz und die ge­rin­ge­ren Auf­stiegsmöglich­kei­ten kri­tisch ge­se­hen. Steu­er­li­che Nach­tei­le und feh­len­de Kin­der­be­treu­ungsmöglich­kei­ten führen zu Schwie­rig­kei­ten beim Wech­sel zwi­schen Voll- und Teil­zeit. Po­si­tiv steht die­sen Pro­ble­men je­doch ge­genüber, dass Be­rufs- und Pri­vat­le­ben (Stu­di­um, Be­treu­ung von Fa­mi­li­en­mit­glie­dern, Über­gang zur Ren­te) bes­ser aus­ge­gli­chen wer­den können. Ins­ge­samt ist, so die Stu­die, Teil­zeit­ar­beit ei­ne gu­te Möglich­keit, die im­mer stärker ver­tre­te­nen älte­ren Bevölke­rungs­schich­ten in das Ar­beits­le­ben ein­zu­bin­den.

Wie sieht aus Sicht der OECD die Si­tua­ti­on in Deutsch­land aus?

Der Beschäfti­gungs­aus­blick be­legt mit sta­tis­ti­schem Ma­te­ri­al, dass das Brut­to­in­lands­pro­dukt (BIP – der Ge­samt­wert al­ler Wa­ren und Dienst­leis­tun­gen, die in­ner­halb ei­nes Jah­res in ei­nem Land her­ge­stellt wur­den und dem End­ver­brauch die­nen) deut­lich stärker sank als im Durch­schnitt der OECD-Mit­glieds­stat­ten. Grund hierfür ist die star­ke Ex­port­ori­en­tie­rung deut­scher Un­ter­neh­men.

Trotz die­ses Ein­bruchs blie­ben Beschäfti­gung und Ar­beits­lo­sig­keit in Deutsch­land verhält­nismäßig sta­bil: Die Ar­beits­lo­sen­quo­te fiel so­gar von 7,9 % zu Be­ginn der Re­zes­si­on auf 7,0 % im Mai 2010, d.h. um 0,9 Pro­zent­punk­te. Die ge­ringfügi­gen Aus­wir­kun­gen der Kri­se auf die Ar­beits­lo­sig­keit erklärt die OECD mit den um­fas­sen­den inländi­schen Ar­beits­zeit­verkürzun­gen.

Das Aus­maß der Ar­beits­zeit­an­pas­sung wird in der Stu­die auf ei­ne Rei­he von Fak­to­ren zurück­geführt. Zunächst ein­mal be­traf die Kri­se hauptsächlich den Ex­port und we­ni­ger an­de­re, in­ner­staat­li­che Tätig­keits­be­rei­che. Der aku­te Man­gel an Fach­kräften sorg­te während des Ab­schwun­ges dafür, dass ent­spre­chend qua­li­fi­zier­te Ar­beit­neh­mer „in Lohn und Brot“ blie­ben. Ei­ne wich­ti­ge Rol­le spiel­ten auch gut gefüll­te Ar­beits­zeit­kon­ten, die während der Kri­se ab­ge­baut wur­den. Auch Gleit­zeit und der im Ver­gleich zu an­de­ren Staa­ten re­la­tiv star­ke Kündi­gungs­schutz führ­ten da­zu, dass die Ar­beits­lo­sig­keit nicht sprung­haft an­stieg.

Die Kurz­ar­beit hat bei der Ver­mei­dung von Ar­beits­lo­sig­keit ei­ne be­son­de­re Rol­le ge­spielt. Et­wa 200.000 Ar­beitsplätze konn­ten je­den­falls kurz­fris­tig, d.h. bis zum drit­ten Quar­tal 2009, durch sie ge­ret­tet wer­den. Im We­sent­li­chen wirkt sie sich aber nur po­si­tiv auf un­be­fris­tet Beschäftig­te aus. Aus Ar­beit­ge­ber­sicht bleibt ei­ne Be­en­di­gung des Ar­beits­verhält­nis­ses im Be­reich der Leih- bzw. Zeit­ar­beit nämlich nach wie vor die fi­nan­zi­ell güns­ti­ge­re Lösung. Kurz­ar­beit bei Zeit­ar­bei­tern wur­de da­her eben­so we­nig ge­nutzt wie vie­le der be­reit­ge­stell­ten Wei­ter­bil­dungs­maßnah­men.

Die OECD warnt gleich­wohl da­vor, die Kurz­ar­beit nicht zu ei­nem Hin­der­nis für den Auf­schwang wer­den zu las­sen. Es be­steht die Ge­fahr, dass der wirt­schaft­li­che Auf­schwung durch sie nicht zu neu­en Ar­beitsplätzen führt, d.h. le­dig­lich die al­ten Ar­beits­verhält­nis­se wie­der aus­ge­wei­tet wer­den.

Kri­ti­siert wird der Teil­zeit-An­teil an der Ge­samt­beschäfti­gung in Deutsch­land. Er liegt deut­lich über dem Durch­schnitt al­ler OECD-Staa­ten. Frau­en lie­gen mit ei­nem An­teil von über 38 % so­gar in der OECD-Spit­zen­grup­pe. Die­ser ho­he An­teil in Deutsch­land sei, so der Aus­blick, ein Re­sul­tat ge­rin­ger An­rei­ze des deut­schen Steu­er- und Trans­fer­sys­tems zur Auf­nah­me ei­ner Voll­zeit­stel­le: Für je­den zusätz­li­chen Eu­ro, den ein Teil­zeit­beschäftig­ter im Nied­rig­lohn­be­reich nach Wech­sel zu ei­ner Voll­zeit­stel­le ver­dient, ver­liert er 68 Cents an Steu­ern oder ver­min­der­ten So­zi­al­trans­fers.

Was be­deu­ten die­se Si­tua­ti­on für Deutsch­land?

Ins­ge­samt hat der deut­sche Ar­beits­markt die Wirt­schafts­kri­se bis­her gut über­stan­den.

Auch wenn wei­ter die Ge­fahr be­steht, dass ei­ni­ge Un­ter­neh­men und da­mit Ar­beitsplätze noch von den Nach­wir­kun­gen be­trof­fen sein wer­den, ist das ein durch­aus be­mer­kens­wer­ter Er­folg.

Kurz­ar­beit hat­te hier­an ei­nen we­sent­li­chen An­teil. Iro­ni­scher­wei­se gilt dies aber auch für an­hal­ten­de struk­tu­rel­le Pro­ble­me wie den all­ge­mei­nen Fach­kräfte­man­gel.

Außer­dem be­steht das Ri­si­ko ei­nes wirt­schaft­li­chen Auf­schwungs oh­ne Beschäfti­gungs­wachs­tum, al­so oh­ne neue Ar­beitsplätze. Zwar deu­ten an­de­re ak­tu­el­le Stu­di­en dar­auf hin, dass die Ar­beits­lo­sen­quo­te zeit­nah so­gar auf un­ter drei Mil­lio­nen sin­ken könn­te. Da­bei muss je­doch die in­of­fi­zi­el­le Dun­kel­zif­fer im Blick be­hal­ten wer­den, al­so Ar­beits­lo­sig­keit, die durch Hartz IV-gestütz­te Ar­beits­verhält­nis­se, Un­ter­beschäfti­gung, Wei­ter­bil­dungs­maßnah­men oder schlicht ent­mu­tig­te Lang­zeit­ar­beits­lo­se, ver­deckt wird. Sie ist und bleibt deut­lich höher.

Auch Teil­zeit und be­fris­te­te Ar­beits­verhält­nis­se sind ei­ne "Bau­stel­le", die von der Po­li­tik im Au­ge be­hal­ten wer­den muss.

Die Kon­junk­tur­kri­se mag al­les in al­lem glimpf­lich vorüber ge­zo­gen sein. Die struk­tu­rel­le Beschäfti­gungs­kri­se bleibt be­ste­hen. Hier steht zu hof­fen, dass sich die Re­gie­rungs­par­tei­en nicht nur ob des Lo­bes der OECD hin­sicht­lich der Kurz­ar­beit auf die Schul­tern klop­fen, son­dern auch de­ren Mah­nun­gen zu Her­zen neh­men. Die glei­chen Gründe, die Deutsch­land durch die Kri­se ge­gol­fen ha­ben, könn­ten sich im Wachs­tum zum Hemm­schuh ent­wi­ckeln. Zu­dem muss end­lich das Pro­blem der Lang­zeit­ar­beits­lo­sig­keit und ei­ne Stärkung der Teil­zeit­ar­beit an­ge­gan­gen wer­den.

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Letzte Überarbeitung: 14. Mai 2014

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