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An­er­ken­nung aus­län­di­scher Be­rufs­ab­schlüs­se

Schles­wig-Hol­stein will ei­ne Rechts­fol­gen­lü­cke im Be­rufs­qua­li­fi­ka­ti­ons­fest­stel­lungs­ge­setz (BQFG) schlie­ßen: An­trag zur Ver­bes­se­rung der An­er­ken­nung aus­län­di­scher Be­rufs­ab­schlüs­se vom 11.10.2017, BR Drucks. 677/17
Zeugnis mit Stempel, Datum und Unterschrift

21.11.2017. Zu­wan­de­rung von Flücht­lin­gen und Ar­beits­kräf­te­man­gel in Deutsch­land kann man als zwei Sei­ten der­sel­ben Me­dail­le an­se­hen und sich Ge­dan­ken dar­über ma­chen, wie man Per­so­nen mit im Aus­land er­wor­be­nen Qua­li­fi­ka­tio­nen bes­ser in den deut­schen Ar­beits­markt in­te­griert.

Zu die­sem The­ma gibt es ei­nen ak­tu­el­len Vor­schlag der Lan­des­re­gie­rung Schles­wig-Hol­steins. Sie sieht Nach­bes­se­rungs­be­darf beim Be­rufs­qua­li­fi­ka­ti­ons­fest­stel­lungs­ge­setz (BQFG): An­trag des Lan­des Schles­wig-Hol­stein auf Ent­schlie­ßung des Bun­des­ra­tes zur Ver­bes­se­rung der An­er­ken­nung aus­län­di­scher Be­rufs­ab­schlüs­se vom 11.10.2017 (BR Drucks. 677/17).

Auf wel­cher Grund­la­ge wer­den ausländi­sche Be­rufs­ab­schlüsse in Deutsch­land an­er­kannt?

Im Jahr 2008 hat­ten Bund und Länder be­schlos­sen, das An­er­ken­nungs­sys­tem für ausländi­sche Be­rufs­ab­schlüsse ge­mein­sam zu übe­r­ar­bei­ten. Mit dem Ge­setz zur Ver­bes­se­rung der Fest­stel­lung und An­er­ken­nung im Aus­land er­wor­be­ner Be­rufs­qua­li­fi­ka­tio­nen vom 06.12.2011 (BGBl. I S. 2515) hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber schließlich ein ziem­lich ein­heit­li­ches Ver­fah­ren zur Prüfung der Gleich­wer­tig­keit von ausländi­schen Ab­schlüssen ein­geführt.

Das Ver­bes­se­rungs­ge­setz be­steht im Prin­zip aus zwei Tei­len, zum ei­nen aus dem Ge­setz über die Fest­stel­lung der Gleich­wer­tig­keit von Be­rufs­qua­li­fi­ka­tio­nen (Be­rufs­qua­li­fi­ka­ti­ons­fest­stel­lungs­ge­setz - BQFG) und zum an­de­ren in ei­ner Viel­zahl von An­pas­sun­gen der ver­schie­dens­ten Be­rufs­ord­nun­gen und be­rufs­re­geln­der Ge­set­ze.

Das BQFG als Bun­des­ge­setz steht da­bei im Hin­ter­grund, d.h. es gilt nur dann, wenn und so­weit das spe­zi­el­le­re Re­ge­lun­gen zu be­stimm­ten Be­ru­fen kei­ne ab­wei­chen­den Re­ge­lun­gen ent­hal­ten. Im Er­geb­nis ist das BQFG da­her in ers­ter Li­nie auf die nicht-re­gle­men­tier­ten Be­ru­fe an­zu­wen­den, al­so auf Be­ru­fe, die ei­ne dua­le Aus­bil­dung vor­aus­set­zen. Ärz­te, Anwälte usw. sind als re­gle­men­tier­ten Be­ru­fe außen vor, d.h. für sie gilt das BQFG nicht.

Für ei­nen An­trag auf Fest­stel­lung der Gleich­wer­tig­keit ei­ner ausländi­schen Be­rufs­qua­li­fi­ka­ti­on muss man gemäß § 2 Abs. 2 BQFG

  • ei­nen ausländi­schen Aus­bil­dungs­nach­weis er­wor­ben ha­ben und man muss
  • dar­le­gen, dass man ei­ner die­ser Aus­bil­dung ent­spre­chen­den Er­werbstätig­keit in Deutsch­land nach­ge­hend möch­te.

Da­bei spielt der ak­tu­el­le Auf­ent­halts­sta­tus kei­ne Rol­le, d.h. auch Per­so­nen die sich im Aus­land be­fin­den oder in Deutsch­land Asyl su­chen sind mit ein­be­zo­gen.

Ist der An­trag mit al­len nöti­gen Un­ter­la­gen gemäß § 5 BQFG bei der zuständi­gen Stel­le wie z.B. bei ei­ner ört­li­chen In­dus­trie- und Han­dels­kam­mer (IHK) ein­ge­gan­gen (§ 8 BQFG), wird die ausländi­sche Qua­li­fi­ka­ti­on dar­auf­hin über­prüft, ob es we­sent­li­che Un­ter­schie­de zu ei­ner ver­gleich­ba­ren be­ruf­li­chen Tätig­keit in Deutsch­land gibt.

Da­bei kommt es auf den In­halt und die Dau­er der ausländi­schen Aus­bil­dung an und auf die da­durch er­wor­be­nen Kennt­nis­se und Fähig­kei­ten. Die im Aus­land er­wor­be­nen Qua­li­fi­ka­tio­nen können und müssen da­bei nicht vollständig mit dem deut­schen Re­fe­renz­be­ruf übe­rein­stim­men. Viel­mehr hat der An­er­ken­nungs­an­trag nur dann kei­nen Er­folg, wenn es we­sent­li­che Un­ter­schie­de gibt. In ei­nem sol­chen Fall kann der An­trags­stel­ler ver­su­chen, die­se Un­ter­schie­de aus­zu­glei­chen, in­dem er Fort­bil­dun­gen oder ein­schlägi­ge Be­rufs­er­fah­run­gen nach­weist.

Hat die Über­prüfung der ausländi­schen Aus­bil­dung Er­folg, be­kommt der An­trag­stel­ler ei­ne bun­des­weit gülti­ge Gleich­wer­tig­keits­be­schei­ni­gung. Auch die nur teil­wei­se Gleich­wer­tig­keit mit ei­nem Re­fe­renz­be­ruf kann be­schei­nigt wer­den.

Bei den re­gle­men­tier­ten Be­ru­fen wie z.B. bei Anwälten, Ärz­ten oder Steu­er­be­ra­tern wird die Gleich­wer­tig­keitsprüfung im Rah­men des Zu­las­sungs­ver­fah­rens von den zuständi­gen Be­rufs­kam­mern durch­geführt. Un­ter­schie­de zum BQFG gibt es des­halb vor al­lem bei den For­ma­li­en, d.h. bei An­trags­for­mu­la­ren, not­wen­di­gen Un­ter­la­gen und ein­zu­hal­ten­den Fris­ten. Die Grund­la­ge der Be­ur­tei­lung der Gleich­wer­tig­keit ist aber auch hier die Fra­ge, ob es "we­sent­li­che Un­ter­schie­de" zwi­schen der ausländi­scher Qua­li­fi­ka­ti­on und dem deut­schen Re­fe­renz­be­ruf gibt oder nicht.

Ers­te An­lauf­stel­len für die Be­ra­tung sind das Förder­pro­gramm „In­te­gra­ti­on durch Qua­li­fi­zie­rung (IQ)“ und die Hot­line „Ar­bei­ten und Le­ben in Deutsch­land“ (ALiD-Hot­line).

Wel­che Re­ge­lun­gen sieht das Eu­ro­pa­recht für die An­er­ken­nung ausländi­scher Qua­li­fi­ka­tio­nen vor?

Auch das Eu­ro­pa­recht enthält Vor­ga­ben für die An­er­ken­nung von ausländi­schen Qua­li­fi­ka­tio­nen, nämlich die Richt­li­nie 2005/36/EG vom 07.09.2005. Sie gilt für die An­er­ken­nung von Be­rufs­qua­li­fi­ka­tio­nen im Be­reich der re­gle­men­tier­ten Be­ru­fe und soll gewähr­leis­ten, dass Bürger der Mit­glied­staa­ten der Eu­ropäischen Uni­on (EU) durch ei­ne grundsätz­li­che An­er­ken­nung der Gleich­wer­tig­keit ih­rer Be­rufs­ab­schlüsse frei­en Zu­gang zum eu­ropäischen Ar­beits­markt ha­ben.

Die Richt­li­nie wur­de im Jahr 2013 durch die Richt­li­nie 2013/55/EU geändert, und zwar mit dem Ziel, das An­er­ken­nungs­ver­fah­ren unbüro­kra­ti­scher und ein­fa­cher zu ge­stal­ten. Das soll u.a. mit dem elek­tro­ni­schen Ver­fah­ren des Eu­ropäischen Be­rufs­aus­wei­se (EBA) rea­li­siert wer­den. Der EBA ist aber bis­lang nur für we­ni­ge Be­ru­fe verfügbar, z.B. für Kran­ken­schwes­tern, Apo­the­ker, Phy­sio­the­ra­peu­ten, Bergführer oder Im­mo­bi­li­en­mak­ler. Außer­dem stellt die Richt­li­nie 2013/55/EU klar, dass die Qua­li­fi­ka­ti­on un­abhängig von sprach­li­chen Kennt­nis­sen ge­prüft wer­den muss und die Aus­bil­dungs­dau­er nicht als ei­genständi­ges Kri­te­ri­um für die Be­gründung we­sent­li­cher Un­ter­schie­de her­an­ge­zo­gen wer­den darf.

Die ak­tu­el­len EU-Vor­ga­ben wur­den in Deutsch­land mit Ge­setz vom 22.12.2015 (BGBl. I S. 2572 Nr. 55) im BQFG und in den Fach­ord­nun­gen und -ge­set­zen um­ge­setzt.

Was hat das An­er­ken­nungs­ge­setz seit dem In­kraft­tre­ten am 01.04.2012 be­wirkt?

Gemäß § 18 BQFG hat die Bun­des­re­gie­rung die An­wen­dung und Aus­wir­kung des BQFG nach vier Jah­ren zu über­prüfen und darüber dem Bun­des­tag so­wie dem Bun­des­rat be­rich­ten. Die­ser Be­richt wur­de dem Bun­des­tag im Som­mer 2017 (BT-Drucks. 18/12756) vor­ge­legt.

Der Be­richt stellt dem An­er­ken­nungs­ge­setz ein po­si­ti­ves Zwi­schen­zeug­nis aus. Im­mer­hin hat sich die Zahl der Anträge von knapp 11.000 in 2012 auf fast 20.000 in 2015 erhöht. In die­ser Zeit wur­den über 40.700 ausländi­sche Ab­schlüsse als voll gleich­wer­tig an­er­kannt, rund 1.900 Anträge wur­den ab­ge­lehnt.

Aus dem Pa­pier geht eben­falls her­vor, dass et­wa 10 Pro­zent der Anträge aus dem Aus­land ge­stellt wur­den, wo­bei vie­le die­ser An­trags­stel­ler ih­re Zu­wan­de­rungs­ent­schei­dung von der An­er­ken­nung abhängig mach­ten. Die über­wie­gen­de Mehr­zahl der An­trag­stel­ler be­fin­det sich be­reits in Deutsch­land, d.h. das BQFG ist vor al­lem für die­se Fach­kräfte wich­tig.

Aus dem Be­richt er­gibt sich auch, dass man­cher In­ter­es­sent von den Kos­ten des An­er­ken­nungs­ver­fah­rens ab­ge­schreckt wer­den könn­te. Seit De­zem­ber 2016 gibt es da­her bun­des­wei­te Zuschüsse für das An­er­ken­nungs­ver­fah­ren.

Was möch­te Schles­wig-Hol­stein ver­bes­sern?

Der An­trag der schwarz-grün-gel­ben Lan­des­re­gie­rung aus Schles­wig-Hol­stein be­trifft ei­ne Rechts­fol­genlücke im § 6 Abs.3 BQFG. Hier heißt es:

"Die zuständi­ge Stel­le muss in­ner­halb von drei Mo­na­ten über die Gleich­wer­tig­keit ent­schei­den. Die Frist be­ginnt mit Ein­gang der vollständi­gen Un­ter­la­gen. Sie kann ein­mal an­ge­mes­sen verlängert wer­den, wenn dies we­gen der Be­son­der­hei­ten der An­ge­le­gen­heit ge­recht­fer­tigt ist. Die Frist­verlänge­rung ist zu be­gründen und recht­zei­tig mit­zu­tei­len."

Was aber pas­siert, wenn die Frist ab­ge­lau­fen ist und noch kei­ne Ent­schei­dung er­gan­gen ist, ist der­zeit im Ge­setz nicht ge­re­gelt. Des­halb soll die Bun­des­re­gie­rung auf­ge­for­dert wer­de, ei­ne „an­ge­mes­se­ne“ Rechts­fol­ge für die Über­schrei­tung der Frist fest­zu­le­gen.

Wie das kon­kret aus­se­hen soll, wird zwar nicht klar ge­sagt. In der Be­gründung des An­tra­ges heißt es aber da­zu, dass ei­ne Fik­ti­on denk­bar wäre. Ei­ner sol­chen Re­ge­lung zu­fol­ge könn­te die Gleich­wer­tig­keit künf­tig als an­er­kannt gel­ten,

  • wenn die Be­ar­bei­tungs­frist von drei Mo­na­ten (plus Verlänge­rung) ver­stri­chen ist,
  • wenn kei­ne we­sent­li­chen In­ter­es­sen der All­ge­mein­heit da­ge­gen spre­chen und wenn
  • ei­ne Be­ein­träch­ti­gung von Qua­litäts­stan­dards aus­ge­schlos­sen wird.

Außer­dem soll nach dem Vor­schlag Schles­wig-Hol­steins die Zen­tral­stel­le für ausländi­sches Bil­dungs­we­sen (ZAB) per­so­nell und fi­nan­zi­ell bes­ser aus­ge­stat­tet wer­den. Die ZAB ist An­sprech­part­ner der ört­lich zuständi­gen Stel­len, wenn es um fach­li­che In­for­ma­tio­nen zu ausländi­schen Be­rufs­aus­bil­dun­gen geht. Die Ein­hal­tung der Frist vor Ort hängt da­her oft (auch) von der Aus­las­tung des ZAB ab.

Fa­zit

Der Ver­bes­se­rungs­vor­schlag Schles­wig-Hol­steins hängt zwar ein we­nig in der Luft, weil der­zeit gar nicht be­kannt ist, ob es er­heb­li­che Pro­ble­me bei der Ein­hal­tung der Be­ar­bei­tungs­frist gibt. In dem Eva­lua­ti­ons­be­richt der Bun­des­re­gie­rung heißt es, dass die ge­setz­li­che Zeit­vor­ga­ben „ins­ge­samt im Schnitt ein­ge­hal­ten“ würden.

An­de­rer­seits ist ei­ne Fris­ten­re­ge­lung oh­ne kla­re Rechts­fol­ge für den Fall der Fristüber­schrei­tung in je­dem Fall in­kon­se­quent. Die Be­ar­bei­tungs­frist ver­liert da­mit an Be­deu­tung. Kommt es in Ein­z­elfällen zu er­heb­li­chen Fristüber­schrei­tun­gen, ist das für die An­trag­stel­ler ei­ne Zu­mu­tung, weil sie oh­ne Be­scheid be­ruf­lich lahm­ge­legt sind.

Auch eu­ro­pa­recht­lich ist die Re­ge­lungslücke be­denk­lich. Die Ar­beit­neh­mer­freizügig­keit würde ein­ge­schränkt, wenn sich das Gleich­wer­tig­keits­ver­fah­ren weit über die drei Mo­na­te hin­aus zieht und wenn ein EU/EWR-Bürger da­durch an der Auf­nah­me ei­ner Er­werbstätig­keit in Deutsch­land ge­hin­dert wird. Außer­dem sieht Art.51 Abs.3 Richt­li­nie 2005/36/EG vor, dass ge­gen ei­ne nicht frist­ge­recht ge­trof­fe­ne Ent­schei­dung ein Rechts­be­helf nach in­ner­staat­li­chem Recht möglich sein muss.

Ge­gen den Vor­schlag Schles­wig-Hol­steins spricht al­ler­dings, dass ei­ne au­to­ma­ti­sche An­er­ken­nung der Gleich­wer­tig­keit als ge­setz­li­che Rechts­fol­ge der Fristüber­schrei­tung da­zu führen kann, dass die zuständi­gen Stel­len die Anträge un­ter Zeit­druck "im Zwei­fel" ne­ga­tiv be­schei­den, oh­ne den Sach­ver­halt aus­rei­chend ge­prüft zu ha­ben. Dann hätte der An­trag­stel­ler zwar die Möglich­keit ei­nes Wi­der­spruchs, doch würde das wei­te­re Zeit­ver­lus­te bis zum Er­halt des Gleich­wer­tig­keits­be­scheids mit sich brin­gen. Ob man auf die­se Wei­se zu schnel­le­ren Be­ar­bei­tungs­zei­ten käme, ist da­her zwei­fel­haft.

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Letzte Überarbeitung: 3. Dezember 2017

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