Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 28.05.2008, 2 BvL 11/07

von Rechtsanwalt Benjamin Biere, Frankfurt am Main

Über welche Rechtsfrage hat das Bundesverfassungsgericht entschieden?

23.07.2008. Vor dem Hintergrund der Diskussion über einen leistungsorientierten Einsatz von Beamten sowie eine flexible, von mehr Wettbewerb geprägte Auswahl für Führungspositionen hatte der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts, vom 24.02.1997 (BGBl I, S.322) den Versuch unternommen, das Recht des Beamtenverhältnisses zu öffnen und die Einführung „marktwirtschaftlicher“ Maßstäbe und Instrumente der Personalführung im Bereich der Führungsebene zu ermöglichen. Durch das Reformgesetz wurde im Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) § 12 b eingefügt, der es zulässt, Führungsämter zunächst für eine bestimmte Zeit zu übertragen.

Aufgrund dieser neuen Möglichkeit haben einige Bundesländer landesgesetzliche Vorschriften zur befristeten Übertragung von Führungsämtern eingeführt. Andere haben sie eingeführt, aber zwischenzeitlich bereits wieder aufgehoben, nämlich Niedersachsen, Berlin, Hamburg, und Sachsen-Anhalt. Zur Begründung heißt es, die bisher schon gebräuchliche Begründung von Beamtenverhältnissen auf Probe sei ausreichend, um die Eignung des Beamten zu prüfen. Außerdem sei die angestrebte personalwirtschaftliche Flexibilität durch die befristete Übertragung der Führungspositionen nicht erreicht worden.

Auch Nordrhein-Westfalen hat von der Änderung des BRRG Gebrauch gemacht und mit § 25b Landesbeamtengesetz Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) eine Vorschrift in das Landesbeamtenrecht aufgenommen, die die befristete Übertragung von Führungsämtern erlaubt (Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften, vom 20.04.1999, GVBl NRW 1999, S.148). Begründet wurde dieser Schritt damit, dass die befristete Wahrnehmung von Führungsfunktionen zu einer besseren Auswahl der Führungskräfte im öffentlichen Dienst beitrage und fähiges und flexibles Führungspersonal leichter einsetzbar gemacht werde (LTDrucks 12/3186, S.37, 44).

Im Einzelnen sieht § 25b LBG NRW vor, auf Lebenszeit ernannten Beamten ein Amt mit Führungsfunktion zunächst für eine erste Amtszeit von fünf bzw. zwei Jahren zu übertragen, ohne dass nach Ablauf der ersten Dienstzeit ein Anspruch auf Übertragung des Amtes auf Lebenszeit entstanden wäre. Erst nach dem Ende der zweiten Amtszeit hat der Dienstherr nach seinem Ermessen darüber zu entscheiden, ob er eine Übertragung des Führungsamtes auf Lebenszeit vornehmen wolle. Eine solche Ermessensentscheidung wäre sodann in Streitfällen gerichtlich nur soweit überprüfbar gewesen, als die bei der Entscheidung angestellten Überlegungen zur Ermessensausübung fehlerhaft waren.

Für den Fall, dass sich der Dienstherr gegen die dauerhafte Übertragung des Führungsamtes entscheiden würde, sieht die Neuregelung vor, dass das Grundverhältnis, in dem sich der Beamte bereits vor Übertragung der Führungsfunktion befand, nach Ende des Führungsamtes fortgesetzt werden würde. Damit wäre auch eine automatische Rückstufung der Besoldungsgruppe mit oft erheblichen Einkommenseinbußen verbunden.

Fraglich ist, ob die Übertragung von Führungsämtern auf Zeit verfassungsgemäß, d.h. mit Art.33 Abs.5 Grundgesetzes (GG) vereinbar ist. Dieser Vorschrift zufolge ist das öffentliche Dienstrecht unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Zu diesen Grundsätzen gehört unstreitig auch das Lebenszeitprinzip, d.h. das Prinzip der lebenszeitigen Amtsübertragung, das bereits in Art.129 Abs.1 Satz 1 der Weimarer Reichsverfassung verankert war.

Aufgrund eines in drei Parallelprozessen ergangenen Vorlagebeschlusses des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 27.09.2007 (2 C 21/06, 2 C 26/06, 2 C 29/07) hatte sich nunmehr das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) damit zu befassen, ob diese landesgesetzliche Regelung mit den hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und damit mit Art.33 Abs.5 GG vereinbar ist (BVerfG, Beschluss vom 28.05.2008, 2 BvL 11/07).

Welcher Sachverhalt lag dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zugrunde?

Die Kläger im Ausgangsverfahren sind im Schuldienst bzw. in der Forstverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen tätige Beamte, denen ein Amt in leitender Funktion auf Zeit übertragen worden war. Mit ihren Klagen begehrten sie die Übertragung der von ihnen bekleideten Ämter, die ihnen gemäß § 25b LBG NRW lediglich auf Zeit übertragen waren, auf Lebenszeit.

Die von dieser Regelung betroffenen Beamten hatten ohne Erfolg beim Dienstherrn beantragt, dass ihnen die Führungsämter auf Lebenszeit übertragen werden würden und waren mit diesem Begehren vor den Verwaltungsgerichten Münster, Düsseldorf und Gelsenkirchen sowie in der Berufungsinstanz, dem Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, erfolglos geblieben. Mit der Revision vor dem Bundesverwaltungsgericht verfolgen die Kläger ihre Ansprüche auf Übertragung ihrer Führungsämter auf Lebenszeit weiter.

Wie hat dasBundesverfassungsgericht entschieden?

Da das BVerwG wie erwähnt der Ansicht war, der § 25b LBG NRW sei verfassungswidrig, legte es im Rahmen der Richtervorlage gemäß Art.100 GG dem BVerfG diese Frage zur Entscheidung vor. Das BVerfG bestätigte die Auffassung des BVerwG, d.h. es erklärte § 25b LBG NRW für verfassungswidrig.

Nach Ansicht des BVerfG ist einer der durch Art.33 Abs.5 GG garantierten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, nämlich das Lebenszeitprinzip, durch die mehrfach zeitlich begrenzte Übertragung von Führungsämtern in unverhältnismäßiger Weise eingeschränkt. Daher verstößt § 25b LBG NRW gegen Art.33 Abs.5 GG.

Zeitlich begrenzte Beamtenverhältnisse sind nach Ansicht des BVerfG nur ausnahmsweise wie zum Beispiel bei kommunalen Wahlbeamten zulässig. In der Regel solle die Lebenszeitstellung dem Beamten eine Position verschaffen, aus der heraus er sein Amt unabhängig und frei von sachfremden Zwängen ausüben kann. Wenn der Beamte die Rückstufung in ein niedriger bewertetes Amt fürchten müsse, bestehe die Gefahr der Befangenheit.

Zwar sei auch das Leistungsprinzip einer der hergebrachten Grundsätze des Art.33 Abs.5 GG. Das gesetzgeberische Ziel, dieses Prinzip zu fördern, könne jedoch nicht einen so schweren Eingriff in das Lebenszeitprinzip rechtfertigen, wie er hier durch die doppelte Befristung vorgenommen werde. Dem Leistungsprinzip könne bereits durch die Bestenauslese und einer einfachen ersten Probezeit genügt werden. Der Wunsch, Führungsämter häufiger neu zu besetzen, fördere den Missbrauch und die Ämterpatronage, und zwar in einem Bereich, der einer umfänglichen rechtlichen Überprüfung nur eingeschränkt zugänglich ist. Zudem sei die Befristung nicht geeignet, Leistungsabfall zu sanktionieren, da hierfür kein gerichtlich überprüfbares Merkmal in der Regelung vorgesehen sei.

Auch der Wettbewerb um die Führungsämter werde durch die streitige Regelung nicht gefördert, da bei der Entscheidung über die Übertragung einer weiteren Amtszeit kein neues Auswahlverfahren durchzuführen sei.

Welche Folgen hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts?

Beamte des Landes Nordrhein-Westfalen, die unter Berufung auf § 25b LBG NRW ein Amt auf Zeit übertragen bekommen haben, können die Ernennung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit in dem ausgeübten Amt beim Dienstherrn verlangen. Da mit der Nichtigkeit dieser Regelung ein rechtlicher Grund für die Befristung der Ernennung wegfiel, ist die Ernennung somit rechtsfehlerhaft.

Aufgrund seiner Fürsorgepflicht ist der Dienstherr verpflichtet, die von den Beamten erlangte schutzwürdige Vertrauensposition durch eine erneute Ernennung – diesmal auf Lebenszeit - zu sichern. Dieser Anspruch auf dauerhafte Übertragung des Führungsamtes kann notfalls verwaltungsgerichtlich gegenüber dem Dienstherrn durchgesetzt werden.

Nähere Informationen zu diesem Vorgang finden Sie hier:

Arbeitsrecht aktuell: 12/125 Führungsposition auf Zeit

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 28.05.2008, 2 BvL 11/07