Schlussanträge der Generalanwältin Juliane Kokott vom 04.12.2008, C-378/07, C-379/07 und C-380/07 (Kyriaki, Angelidaki u.a.)

Zu welcher Rechtsfrage hat sich die Generalanwältin geäußert?

16.01.2009. Die Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28.06.1999 (Richtlinie 99/70/EG) dient der Durchführung einer von den Sozialpartnern auf europäischer Ebene getroffenen Vereinbarung über den europaweit umzusetzenden rechtlichen Mindestschutz für befristet beschäftigte Arbeitnehmer. Gegenstand der Überführung einer tarifvertragsähnlichen Regelung in eine für die EU-Mitgliedstaaten verbindliche europäische Richtlinie ist die zwischen den allgemeinen branchenübergreifenden Organisationen EGB, UNICE und CEEP geschlossene Rahmenvereinbarung vom 18.03.1999 über befristete Arbeitsverträge.

Die Rahmenvereinbarung, die der Richtlinie 99/70/EG als Anhang beigefügt ist, enthält in § 8 Nr.3 eine als "Verschlechterungsverbot" bezeichnete Regelung. Danach darf die Umsetzung der Rahmenvereinbarung nicht als Rechtfertigung für die Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes in dem von der Rahmenvereinbarung erfassten Bereich dienen. Fraglich ist, welche Reichweite dieses Verbot hat und was unter dem Begriff "allgemeines Niveau des Arbeitnehmerschutzes" zu verstehen ist.

Darüber hinaus verpflichtet die Rahmenvereinbarung in ihrem § 5 die Mitgliedstaaten dazu, Maßnahmen zur Vermeidung missbräuchlicher Kettenbefristungen zu ergreifen, d.h. das Aneinanderreihen von befristeten Arbeitsverträgen rechtlich zu begrenzen. Konkret wird den Mitgliedstaaten aufgegeben, sachliche Gründe für eine Befristung festzulegen und/oder eine Befristungshöchstdauer festzuschreiben und/oder eine Höchstzahl zulässiger Vertragsverlängerungen zu bestimmen. Diese Rechtssetzungspflicht besteht jedoch nur, solange keine gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung existieren. Unklar ist allerdings, wann vergleichbare gesetzgeberische Maßnahmen "gleichwertig" sind.

Zu diesen Fragen hat sich die Generalanwältin Juliane Kokott in einem aus Griechenland stammenden Ausgangsfall geäußert. Dort ist die Rechtslage komplizierter als in Deutschland, da sie 2004 grundlegend geändert wurde.

Welcher Sachverhalt lag dem Entscheidungsvorschlag der Generalanwältin zugrunde?

Wie bereits der ebenfalls aus Griechenland stammende Fall Adeneler (C-212/04), über den der Europäische Gerichtshof (EuGH) am 04.07.2006 entschied, geht es auch in dem vorliegenden Rechtsstreit um griechische Gesetzesbestimmungen, die es im öffentlichen Sektor nicht oder nur im Ausnahmefall zur Schaffung unbefristeter Arbeitsverhältnisse kommen darf.

Im Fall Adeneler ging es um Arbeitsverträge, die zwischen Mai 2001 und September 2003 geschlossen worden waren; damals galt in Griechenland ein Verbot der Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverhältnisse in unbefristete im öffentlichen Sektor. Der EuGH entschied hierzu, dass derartige Regelungen gegen die Rahmenvereinbarung vom 18.03.1999 verstoßen. In dem damaligen Streitfall sollten die befristeten Arbeitsverhältnissen nämlich in missbräuchlicher Weise einen dauernden Arbeitsbedarf decken. Zudem gab es seinerzeit keine effektiven Maßnahmen, um Missbrauch von Kettenbefristung im öffentlichen Sektor zu verhindern oder zu ahnden.

Zwischenzeitlich hat sich allerdings in Griechenland einiges geändert: Am 19.07.2004 trat Präsidialdekret Nr. 164/2004 in Kraft, das Arbeitnehmer mit befristeten Arbeitsverträgen im öffentlichen Sektor betrifft. Dort wird die Kettenbefristung für den Regelfall verboten. Unter Kettenbefristung versteht das Dekret die aufeinanderfolgende Befristungen mit Zwischenzeiten von weniger als drei Monaten beim gleichen oder einem vergleichbaren Arbeitgeber. Eine Ausnahme vom Verbot der Kettenbefristung gilt bei Vorliegen im Dekret genannter sachlicher Gründe. Die Höchstanzahl aufeinanderfolgender Verträge wird auf grundsätzlich drei, die Gesamtdauer der Beschäftigung auf regelmäßig 24 Monate begrenzt.

Für den Fall, das eine Befristung gegen diese Maßgaben verstößt, ist der Vertrag nichtig. Dem Arbeitnehmer steht dann ein Schadensersatzanspruch zu. Verstöße gegen das Befristungsrecht können sogar strafrechtlich geahndet werden und stellen ein schweres Disziplinarvergehen dar.

Damit wird die frühere Rechtslage bzw. das Gesetz Nr. 2112/1920 in wesentlichen Punkten zugunsten des Arbeitnehmers geändert. Allerdings kam zuvor - nach einer in Griechenland allerdings umstrittenen Ansicht - in Missbrauchsfällen eine Umdeutung befristeter in unbefristete Arbeitsverträge in Betracht, während die seit 2004 geltende Rechtslage nur einen Schadensersatzanspruch vorsieht und insoweit aus Arbeitnehmersicht ungünstiger ist.

Wichtig für die griechische Rechtslage ist auch Art.103 Abs.8 der griechischen Verfassung. Nach dieser Bestimmung ist im öffentlichen Sektor die Festanstellung oder die Umwandlung befristeter in unbefristete Verträge von Personen, durch die lediglich ein vorübergehender Bedarf gedeckt werden soll, seit April 2001 (verfassungsrechtlich!) verboten.

Vor diesem Hintergrund verklagten einige auf Kreta befristet eingestellte Arbeitnehmer ihren Arbeitgeber, eine Gebietskörperschaft. Grundlage des Streits waren im Jahre 2005 geschlossene Zeitverträge, die (so im Verfahren C-378/07) nicht verlängert worden waren. Die klagenden Arbeitnehmer machten geltend, ihre Anstellung habe der Deckung eines ständigen und dauerhaften Bedarfs gedient.

Für das griechische Gericht, das Erstinstanzliche Gericht Rethymnon (Monomeles Protodikeio Rethymnis), stellte sich die Frage, ob die alte Regelung in Gesetz Nr.2112/1920 eine "gleichwertige gesetzliche Maßnahme" im Sinne der Richtlinie ist. Fraglich war damit, ob das neue Präsidialdekret gegen das Verschlechterungsverbot verstoße. Daher legte das Gericht dem EuGH einen "langen und umständlich formulierten Fragenkatalog" vor (so die kritische Bewertung der Generalanwältin,).

Im Wesentlichen fragte das griechische Gericht erstens nach der Reichweite des Verschlechterungsverbotes und der Bedeutung dieses Verbots für die streitige Rechtsänderung aus dem Jahre 2004, zweitens nach der Vereinbarkeit des Präsidialdekretes mit dem Gemeinschaftsrecht sowie drittens nach den Folgen eines Verstoßes gegen die Rahmenvereinbarung.

Wie lautet der Entscheidungsvorschlag der Generalanwältin?

Die Generalanwältin versteht im Ergebnis den Begriff der "gleichwertigen gesetzlichen Maßnahme" im Sinne der Rahmenvereinbarung dahingehend, dass eine nationale Maßnahme bzw. Regelung nach Anwendungsbereich und Regelungsgehalt zumindest auch zur wirksamen Verhinderung des Missbrauchs befristeter Arbeitsverhältnisse beitragen können müsse. Sie muss nicht spezifisch zur Missbrauchsverhinderung erlassen worden sein oder sich allein damit befassen.

Ist einmal eine „gleichwertige“ Maßnahme getroffen, wird dadurch das nationale Arbeitsrecht nicht etwa eingefroren. § 5 der Rahmenvereinbarung stelle vielmehr nur klar, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie 1999/70/EG keine neuen Maßnahmen zur Vermeidung von Missbrauch ergreifen müssten, wenn es schon Regelungen geben sollte, die Missbrauch befristeter Arbeitsverhältnisse wirksam (!) verhindern und mit dem Verschlechterungsverbot sowie dem übrigen Gemeinschaftsrecht vereinbar sind.

Mit Blick auf das Verschlechterungsverbot führt die Generalanwältin weiter aus, dass dieses in dem Bereich der Rahmenvereinbarung eine Senkung des allgemeinen Arbeitnehmerschutzniveaus verbiete. Erfasst sind demgemäß alle befristet beschäftigten Arbeitnehmer mit einem Arbeitsverhältnis gemäß der jeweils innerstaatlich üblichen Definition. Eine Einschränkung auf Kettenbefristungen existiere nicht.

Im Übrigen sei das Verbot im Interesse der Flexibilität der Arbeitszeit und der Sicherheit der Arbeitnehmer weit auszulegen. Vor diesem Hintergrund sei das Verschlechterungsverbot auch dann anzuwenden, wenn ein Mitgliedstaat sich entschließe, sein bislang günstigeres System des Arbeitnehmerschutzes auf den in der Rahmenvereinbarung festgelegten Mindeststandard zurückzuführen. Dabei beziehe sich das Verbot nicht nur auf die "gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen", sondern auf die gesamte nationale Rechtsordnung.

Da sich das Verschlechterungsverbot nur auf die Umsetzung der Rahmenvereinbarung beschränke, sei eine Verminderung des Schutzes der Arbeitnehmer möglich, falls die Verminderung in keinem Zusammenhang mit der Umsetzung stehe. Zudem folge aus dem Bezug auf das allgemeine Niveau, dass das Schutzniveaus für einzelne Gruppen befristet beschäftigter Arbeitnehmer sehr wohl verringert werden dürfe.

Die Antwort auf die zweite Frage - die nach der Vereinbarkeit des Präsidialdekretes mit der Rahmenvereinbarung - hängt nach Auffassung der Generalanwältin von der Auslegung des in Griechenland umstrittenen staatlichen Rechts ab. Eine generelle Übertragung der EuGH-Entscheidung Adeneler sei auf Grund der zwischenzeitlich geänderten Rechtslage nicht "vorschnell" möglich. Die Generalanwältin beschränkt sich daher im Kern auf den Hinweis, dass die - zulasten bestimmter befristet beschäftigter Arbeitnehmer gehende - Abschaffung einer Sanktion für den Missbrauch befristeter Arbeitsverträge nicht gegen das Verschlechterungsverbot verstoße, wenn andere, z.B. präventive, Maßnahmen gleichzeitig gestärkt würden. Denn dadurch werde das Schutzniveau insgesamt nicht gesenkt.

Im Rahmen von Frage (3) – Folgen eines Verstoßes gegen die Rahmenvereinbarung – wird betont, dass sich das Verschlechterungsverbot wegen seiner unbestimmten Rechtsbegriffe und wegen des Normzweckes (subjektive Rechte sollen dem Arbeitnehmer nämlich verliehen werden) nicht zur unmittelbaren Anwendung eignet. Es bleibt dabei bei den Grundsätzen der richtlinienkonformen Auslegung.

Fazit: Der EuGH neigt dazu, den Schlussanträgen der Generalanwälte zu folgen. In diesem Fall stünde das vorlegende Gericht erneut vor der Herausforderung, in einem "erbitterten Rechtsstreit" höchst umstrittenes innerstaatliches Recht auszulegen. Der EuGH kann und darf dem griechischen Gericht diese Aufgabe nicht abnehmen. Im Allgemeinen bietet der Schlussantrag jedoch eine Reihe interessanter Denkansätze und vergleichsweise präziser Auslegungshinweise. Das deutsche Befristungssystem beispielsweise wäre, falls der EuGH die Sichtweise von Frau Kokott teilt, nicht einzementiert. Detailänderungen und auch komplette Systemänderungen sind weiterhin möglich. Lediglich mit dem allgemeinen Schutzniveau hat sich der Gesetzgeber eine vergleichsweise hohe Hürde gesetzt.

In Deutschland wird die Rahmenvereinbarung bzw. die zu ihrer Durchführung erlassene Richtlinie 1999/70/EG durch das Teilzeit- und Befristungsgesetz (TzBfG) umgesetzt. Der Gesetzgeber hat sich dabei für ein hohes Schutzniveau entschieden. Während die Richtlinie lediglich festlegt, dass schon eine der o.g. Maßnahmen zur Missbrauchsvermeidung genügen kann, fand in Deutschland jede der in der Rahmenvereinbarung genannten Maßnahmen Verwendung: In § 14 Abs.1 TzBfG sind verschiedene sachliche Gründe für die (wiederholte) Befristung von Arbeitsverträgen geregelt und in § 14 Abs.2 und Abs.3 TzBfG werden die Anforderungen an eine sachgrundlose Befristung näher bestimmt. Von besonderem Interesse sind dabei die Höchstdauer der sachgrundlosen Befristung (im Regelfall bis zu zwei, ausnahmsweise bis zu fünf Jahre) und die innerhalb dieses Zeitraumes maximal mögliche Anzahl von Verlängerungen (im Regelfall drei, ausnahmsweise mehr). Zudem ist in § 16 TzBfG bestimmt, dass eine unwirksamen Befristung zur (unwiderlegbaren) Fiktion eines unbefristeten Arbeitsvertrages führt.