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ARBEITSRECHT AKTUELL // 19/082

EU-Richt­li­nie zum Schutz von Whist­leb­lo­wern

Eu­ro­päi­sches Par­la­ment und Mit­glied­staa­ten ei­nig über Richt­li­nie zum Schutz von Hin­weis­ge­bern: Vor­schlag für ei­ne Richt­li­nie des Eu­ro­päi­schen Par­la­ments und des Ra­tes zum Schutz von Per­so­nen, die Ver­stö­ße ge­gen das Uni­ons­recht mel­den, vom 23.04.2018
Geld schenken, Geldscheine übergeben

30.03.2019. Am 12.03.2019 konn­ten sich Ver­tre­ter der EU-Mit­glied­staa­ten und des Eu­ro­pa­par­la­ments auf ei­nen Kom­pro­miss zum The­ma Whist­leb­lo­wer-Richt­li­nie ei­ni­gen.

Streit­punkt war bis zu­letzt, ob Ar­beit­neh­mer und an­de­re Per­so­nen, die auf Rechts­ver­stö­ße in Pri­vat­un­ter­neh­men und Be­hör­den hin­wei­sen möch­ten (Hin­weis­ge­ber, Whist­leb­lo­wer), dies zu­nächst un­ter­neh­mens- bzw. be­hör­den­in­tern tun müs­sen oder ob sie ihr In­si­der­wis­sen so­fort an die zu­stän­di­gen staat­li­chen Stel­len wei­ter­lei­ten kön­nen.

In die­ser Fra­ge konn­te sich das Eu­ro­pa­par­la­ment ge­gen­über den­je­ni­gen EU-Staa­ten durch­set­zen, die mit dem ur­sprüng­li­chen Richt­li­ni­en-Ent­wurf bis zu­letzt dar­an fest­hiel­ten, dass Hin­weis­ge­ber vor dem Gang zur Be­hör­de zu­nächst in­ter­ne Ab­hil­fe ver­su­chen müss­ten.

Die End- bzw. Kom­pro­miss­fas­sung der Richt­li­nie liegt der­zeit noch nicht vor: Eu­ro­päi­sche Kom­mis­si­on, Ein­heit­li­cher Schutz für Whist­leb­lo­wer in der gan­zen EU be­schlos­sen, Pres­se­mel­dung vom 12.03.2019.

Eu­ro­pa­weit ein­heit­li­cher Min­dest­schutz von Hin­weis­ge­bern zur Ab­si­che­rung des EU-Rechts

Um Be­trug, Kor­rup­ti­on, Steu­er­de­lik­te so­wie il­le­ga­le Schädi­gun­gen der Ge­sund­heit und der Um­welt zu bekämp­fen, will die EU Hin­weis­ge­ber künf­tig bes­ser vor Re­pres­sa­li­en schützen, die sie in ei­ni­gen Mit­glied­staa­ten im­mer noch befürch­ten müssen, wenn sie Missstände auf­de­cken.

Ju­ris­ti­scher An­satz­punkt bzw. Schutz­ob­jekt ist das EU-Recht, wie der Ti­tel der Richt­li­nie deut­lich macht („Richt­li­nie des Eu­ropäischen Par­la­ments und des Ra­tes zum Schutz von Per­so­nen, die Verstöße ge­gen das Uni­ons­recht mel­den“).

Da­bei de­cken die Schutz­vor­schrif­ten der Richt­li­nie ein brei­tes Spek­trum an EU-Rechts­be­rei­chen ab, die im An­hang der Richt­li­nie auf­ge­lis­tet wer­den. Sie be­tref­fen ins­be­son­de­re die Geldwäsche­bekämp­fung, die Be­steue­rung von Un­ter­neh­men, den Da­ten­schutz, die Le­bens­mit­tel- und Pro­dukt­si­cher­heit so­wie den Um­welt­schutz ein­sch­ließlich der Si­cher­heit der Kern­ener­gie.

Geschützt wer­den Hin­weis­ge­ber, die in Pri­vat­un­ter­neh­men oder im öffent­li­chen Dienst tätig sind und in ih­rem Be­rufs­le­ben In­for­ma­tio­nen über „Verstöße“ er­langt ha­ben (Art.2 Abs.1 der Richt­li­nie). Zu die­sen Per­so­nen gehören nicht nur Ar­beit­neh­mer, son­dern auch Selbstständi­ge, An­teils­eig­ner oder Lie­fe­ran­ten.

Gemäß den weit­ge­fass­ten Be­griffs­be­stim­mun­gen (Art.3 der Richt­li­nie) können nicht nur Rechts­verstöße ge­mel­det wer­den, son­dern auch „po­ten­zi­el­le rechts­wid­ri­ge Hand­lun­gen oder Fälle von Rechts­miss­brauch“. Un­ter „Rechts­miss­brauch“ wie­der­um fal­len Vor­ge­hens­wei­sen,

„die for­mal nicht den An­schein ei­ner Rechts­wid­rig­keit ha­ben, aber dem Ziel oder dem Zweck der gel­ten­den Vor­schrif­ten zu­wi­der­lau­fen“ (Art.3 Nr.3 der Richt­li­nie).

Wer sol­che „Verstöße“ mel­det bzw. In­for­ma­tio­nen darüber wei­ter­gibt, ist nicht nur dann geschützt, wenn er Be­wei­se für tatsächli­che Verstöße in der Hand hat, son­dern be­reits dann, wenn sich sei­ne In­for­ma­tio­nen „auf be­gründe­te Ver­dachts­mo­men­te in Be­zug auf po­ten­ti­el­le Verstöße“ be­zie­hen, „die noch nicht sicht­bar ge­wor­den sind“ (Art.3 Nr.4 der Richt­li­nie).

Im Er­geb­nis schützen die­se Be­griffs­be­stim­mun­gen Hin­weis­ge­ber be­reits dann, wenn sie den be­gründe­ten Ver­dacht ha­ben, dass in ei­nem Un­ter­neh­men oder ei­ner Behörde Vor­ge­hens­wei­sen prak­ti­ziert wer­den könn­ten, die zwar nicht un­be­dingt rechts­wid­rig sein müssen, aber dem Ziel oder den Zweck gel­ten­der Vor­schrif­ten zu­wi­der­lau­fen könn­ten.

In­ter­ne und ex­ter­ne Mel­dun­gen, Pflicht zur Ein­rich­tung von Mel­de­kanälen

Die Mel­dun­gen durch den Hin­weis­ge­ber können nach der Kon­zep­ti­on der Richt­li­nie 

Pri­vat­un­ter­neh­men und öffent­li­che Ein­rich­tun­gen sind gemäß Art.4 und 5 der Richt­li­nie da­zu ver­pflich­tet, in­ter­ne Kanäle und Ver­fah­ren für Mel­dun­gen und für Fol­ge­maßnah­men ein­zu­rich­ten. Ins­be­son­de­re muss da­bei die Ver­trau­lich­keit des Hin­wei­ses bzw. die An­ony­mität des Hin­weis­ge­bers geschützt wer­den (Art.5 Abs.1 Buch­sta­be a) der Richt­li­nie).

Zu sol­chen auf­wen­di­gen Maßnah­men ei­nes un­ter­neh­mens- bzw. behörden­in­ter­nen Com­p­li­an­ce-Ma­nage­ments sind al­ler­dings nur größere Pri­vat­un­ter­neh­men ver­pflich­tet. Die Gren­ze liegt hier bei 50 Ar­beit­neh­mern und/oder ei­nem Jah­res­um­satz von mehr als 10 Mio. EUR (Art.4 Abs.3 der Richt­li­nie). Ist ein Un­ter­neh­men in der Fi­nanz­dienst­leis­tungs­be­reich tätig, gel­ten die­se Schwel­len­wer­te nicht, d.h. dann sind auch klei­ne­re Un­ter­neh­men zu Ein­rich­tung von Mel­de­kanälen ver­pflich­tet.

Auch öffent­li­che Ein­rich­tun­gen wie staat­li­che Ver­wal­tungs­stel­len oder re­gio­na­le Ver­wal­tun­gen oder Dienst­stel­len müssen in­ter­nen Kanäle und Ver­fah­ren für Mel­dun­gen ein­rich­ten, Ge­mein­den al­ler­dings erst ab mehr als 10.000 Ein­woh­nern (Art.4 Abs.6 der Richt­li­nie).

Als ex­ter­ne Mel­de­kanäle be­zeich­net die Richt­li­nie zuständi­ge Behörden, die be­fugt sind, Mel­dun­gen ent­ge­gen­zu­neh­men und ent­spre­chen­de Fol­ge­maßnah­men zu er­grei­fen (Art.6 Abs.1 der Richt­li­nie). Die Richt­li­nie ver­pflich­te die Mit­glied­staa­ten da­zu, sol­che ex­ter­nen Mel­de­kanäle ein­zu­rich­ten und de­ren Ar­beits­wei­se so zu or­ga­ni­sie­ren, dass (wie bei un­ter­neh­mens­in­ter­nen Mel­de­kanälen) die Ver­trau­lich­keit bzw. die An­ony­mität des Hin­wei­ses bzw. des Hin­weis­ge­bers gewähr­leis­tet ist.

Vor­rang der in­ter­nen ge­genüber der ex­ter­nen Mel­dung?

In der ursprüng­li­chen Fas­sung der Richt­li­nie war ei­ne Art Stu­fen­verhält­nis von in­ter­ner und ex­ter­ner Mel­dung von Missständen vor­ge­se­hen: Im All­ge­mei­nen soll­ten Hin­weis­ge­ber zunächst ein­mal in­ter­ne Mel­de­kanäle nut­zen, um Verstöße an­zu­zei­gen, und erst in zwei­ter Li­nie ex­ter­ne Mel­dun­gen er­stat­ten.

Die­se Pflicht zu ei­ner zunächst ein­mal in­ter­nen Mel­dung be­stand al­ler­dings nicht aus­nahms­los, d.h. ei­ne in­ter­ne Mel­dung konn­te auch nach der ursprüng­li­chen Richt­li­ni­en­fas­sung z.B. dann un­ter­blei­ben, wenn dem Hin­weis­ge­ber kei­ne in­ter­nen Mel­de­kanäle zur Verfügung ste­hen oder wenn ihm die­se nicht be­kannt sein konn­ten oder wenn ei­ne in­ter­ne Mel­dung un­zu­mut­bar und/oder aus­sichts­los wäre (Art.13 Abs.2 der Richt­li­nie).

Wie oben erwähnt, ha­ben sich Eu­ro­pa­par­la­ment und EU-Staa­ten am 12.03.2019 grundsätz­lich dar­auf ge­ei­nigt, dass es kei­nen ge­ne­rel­len Vor­rang der in­ter­nen ge­genüber der ex­ter­nen Mel­dung von Verstößen ge­ben soll. Trotz­dem macht die Pres­se­mel­dung der Eu­ropäischen Kom­mis­si­on vom 12.03.2019 deut­lich, dass die Richt­li­nie auch in ih­rer Kom­pro­miss­ge­stalt ein drei­stu­fi­ges Es­ka­la­ti­ons­mo­dell ver­folgt, bei dem die in­ter­ne Mel­dung den An­fang bil­det, so­dann in be­stimm­ten Fällen durch ei­ne ex­ter­ne Mel­dung ergänzt oder er­setzt wer­den kann. Sch­ließlich ist die Wei­ter­ga­be der In­for­ma­tio­nen an öffent­li­che Me­di­en nur in Aus­nah­mefällen möglich. Hier­zu heißt es in der Pres­se­mel­dung:

„Hin­weis­ge­ber wer­den er­mu­tigt, Missstände zunächst in­tern zu mel­den, wenn der Ver­s­toß, den sie auf­de­cken möch­ten, in­ner­halb ih­rer Or­ga­ni­sa­ti­on wirk­sam an­ge­gan­gen wer­den kann und sie kei­ne Ver­gel­tungs­maßnah­men ris­kie­ren. Je nach den Umständen im je­wei­li­gen Fall können sie sich auch di­rekt an die zuständi­gen Behörden wen­den. Wenn nach der Mel­dung an die Behörden kei­ne ge­eig­ne­ten Maßnah­men er­grif­fen wer­den, ei­ne dro­hen­de oder of­fen­kun­di­ge Ge­fahr für das öffent­li­che In­ter­es­se zu er­ken­nen ist oder ei­ne Mel­dung an die Behörden kei­ne Op­ti­on wäre, bei­spiels­wei­se weil die be­tref­fen­den Behörden und der Straftäter Ab­spra­chen ge­trof­fen ha­ben, können Hin­weis­ge­ber mit ih­ren In­for­ma­tio­nen an die Öffent­lich­keit ge­hen und hierfür auch die Me­di­en nut­zen.“

Recht­li­cher Schutz von Hin­weis­ge­bern

Hin­weis­ge­ber wer­den durch die Richt­li­nie aus­drück­lich vor ei­ner gan­zen Rei­he denk­ba­rer Re­pres­sa­li­en geschützt, an­ge­fan­gen von der Su­s­pen­die­rung oder Ent­las­sung über die De­gra­die­rung und Ge­haltskürzung bis hin zur Ab­mah­nung, Einschüchte­rung oder sons­ti­gen Be­nach­tei­li­gung (Art.14 der Richt­li­nie).

Darüber hin­aus wer­den die EU-Staa­ten da­zu ver­pflich­tet, Hin­weis­ge­ber durch kos­ten­lo­se In­for­ma­ti­on- und Be­ra­tungsmöglich­kei­ten so­wie durch ge­ziel­te ju­ris­ti­sche Bes­ser­stel­lun­gen zu un­terstützen (Art.15 der Richt­li­nie). Auch ei­ne Be­weis­last­um­kehr in ge­richt­li­chen Ver­fah­ren über ei­ne vom Hin­weis­ge­ber er­lit­te­ne Be­nach­tei­li­gung ist vor­ge­se­hen (Art.15 Abs.5 der Richt­li­nie). Hier heißt es:

„In Ge­richts­ver­fah­ren, die sich auf ei­ne vom Hin­weis­ge­ber er­lit­te­ne Be­nach­tei­li­gung be­zie­hen und in de­nen der Hin­weis­ge­ber glaub­haft ma­chen kann, dass die­se Be­nach­tei­li­gung ei­ne Ver­gel­tungs­maßnah­me für sei­ne Mel­dung oder In­for­ma­ti­ons­of­fen­le­gung war, ob­liegt es der Per­son, die die Ver­gel­tungs­maßnah­me er­grif­fen hat, nach­zu­wei­sen, dass die Be­nach­tei­li­gung kei­nes­wegs auf­grund der Mel­dung er­folg­te, son­dern aus­sch­ließlich auf hin­rei­chen­den sons­ti­gen Gründen ba­sier­te.“

Der recht­li­che Schutz von Ar­beit­neh­mern, die Verstöße mel­den, gilt für al­le Ar­beit­neh­mer, d.h. auch für Ar­beit­neh­mer in klei­ne­ren Be­trie­ben. Zwar sind auf­grund der Klein­be­triebs­klau­sel in Art.4 Abs.3 der Richt­li­nie Pri­vat­un­ter­neh­men mit we­ni­ger als 50 Mit­ar­bei­tern und ei­nem Jah­res­um­satz von höchs­tens 10 Mio. EUR nicht da­zu ver­pflich­tet, in­ter­ne Kanäle und Ver­fah­ren für Mel­dun­gen ein­zu­rich­ten. Das min­dert aber nicht die Rech­te von Ar­beit­neh­mern sol­cher Klein­be­trie­be. Sie können sich viel­mehr so­gleich an ex­ter­ne Behörden wen­den (Vor­schlag für ei­ne Richt­li­nie pp. Zum Schutz von Per­so­nen, die Verstöße ge­gen das Uni­ons­recht mel­den, 23.04.2018, S.8/51).

Fa­zit: Ei­nen um­fas­sen­den Schutz von Hin­weis­ge­bern gibt es nicht zum ju­ris­ti­schen Null­ta­rif

Die Richt­li­nie will erklärter­maßen Ar­beit­neh­mer und sons­ti­ge In­si­der er­mu­ti­gen, rea­le oder dro­hen­de Rechts­verstöße so­wie "Rechts­miss­bräuche" jeg­li­cher Art zu mel­den, und zwar auch ge­genüber ex­ter­nen Stel­len. Dass da­bei nicht nur schwar­ze Scha­fe, son­dern auch rechtstreue Un­ter­neh­men und un­schul­di­ge Ein­zel­per­so­nen von sach­lich un­rich­ti­gen an­ony­men De­nun­zia­tio­nen be­trof­fen sein können, liegt auf der Hand.

Dem­ent­spre­chend ver­pflich­tet die Richt­li­nie die Mit­glied­staa­ten si­cher­zu­stel­len, dass be­trof­fe­ne Per­so­nen ihr Recht auf ei­nen wirk­sa­men Rechts­be­helf, auf ein fai­res Ge­richts­ver­fah­ren und auf die Wah­rung der Un­schulds­ver­mu­tung ausüben können (Art.16 Abs.1 der Richt­li­nie). Wie ein sol­ches fai­res bzw. er­geb­nis­of­fe­nes Ver­fah­ren al­ler­dings aus­ge­stal­tet wer­den kann, wenn Hin­weis­ge­ber al­lein auf­grund der Glaub­haft­ma­chung ei­ner Ver­gel­tungs­maßnah­me vor Ge­richt durch ei­ne Be­weis­last­um­kehr pro­zes­su­al im Vor­teil sind, überlässt die Richt­li­nie den Mit­glied­staa­ten.

Un­klar ist auch, wie der Schutz der per­so­nen­be­zo­ge­nen Da­ten von Be­trof­fe­nen, die von an­ony­men Hin­weis­ge­bern be­schul­digt wer­den, kon­kret gewähr­leis­tet wer­den soll. Auch hier enthält die Richt­li­nie nur ei­ne all­ge­mei­ne Auf­for­de­rung an die Mit­glied­staa­ten, den Da­ten­schutz zu gewähr­leis­ten (Art. 16 Abs.2 und 3 der Richt­li­nie).

An die­sen Punk­ten macht sich die EU ei­nen schlan­ken Fuß und überlässt den po­li­ti­schen und ju­ris­ti­schen Aus­gleich der Rech­te und In­ter­es­sen von Hin­weis­ge­bern mit dem Da­ten­schutz und dem Schutz des Persönlich­keits­rechts auf Sei­ten der be­trof­fe­nen Un­ter­neh­men und Ein­zel­per­so­nen den Mit­glied­staa­ten. Wel­che kon­kre­ten Rechtsände­run­gen die Whist­leb­lo­wer-Richt­li­nie in Deutsch­land brin­gen wird, ist da­her der­zeit noch weit­ge­hend of­fen.

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Letzte Überarbeitung: 28. April 2019

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